土地确权：承包地有了“身份证”
日期： 2022-05-16 来源：农民日报 作者：孟德才 侯馨远
开栏的话：党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，中华民族伟大复兴进入不可逆转的历史进程。即日起，本报在“奋进新征程 建功新时代”栏目下开设“伟大变革”子栏目，从三农领域的变革性实践、突破性进展、标志性成果入手，回顾梳理党的十八大以来中央推进三农工作的战略考量、决策过程，通过三农领域的巨大变化反映党领导人民攻坚克难、推进变革的生动实践，展现人民踔厉奋发、笃行不怠的精神风貌。
在湖南省产粮大县常德市桃源县，小马山村今年的春耕掀起一阵小“风波”。听说村里要推平田埂，200多户村民一下子“炸开了锅”：“田埂一平，以后分不清哪块田是谁家的，怎么办？”“要是将来恢复时，我家田面积少了，怎么办？”……
推平田埂利于农机操作和降低人力成本，还能增加农田面积。但预期中的利好，抵消不了村民心头的顾虑。最后让僵持局面“破冰”的，是村里公示的土地确权底图。
底图上，各家各户田地四至、面积等信息清清楚楚。每次推平田埂前，村干部、村民小组组长、村民和流转这块土地的种粮大户，必须同时在场，根据底图在田间实地打上木桩做记号，并签字确认。
一张土地确权图，一本《农村土地承包经营权证》，让农民更放心地甩开膀子谋发展。
小马山村“活”起来的田地，得益于农村承包地确权登记颁证的全面推开。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农村承包地确权问题，开展承包地确权登记颁证——这项旨在进一步明晰农村承包地“属于谁”的工作由试点向全国推开。这十年来，确权登记给农村承包地上了“户口”，颁证则给承包地发了“身份证”，既稳了承包关系，也活了生产经营，为农业农村现代化注入强劲动力。
“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”在党的十九大会场，习近平总书记掷地有声的话语，给全国农民吃下了又一颗“定心丸”。
今年是党的二十大召开之年，回望农村承包地确权登记颁证历程，是继土地改革、家庭承包之后最广泛、最深入、涉及和动员农民群众最全面的一次农村土地工作，为农村长远发展和维护亿万农民群众切身利益奠定了坚实基础。
复杂浩繁但意义深远的工作
什么是广袤农村最重要、最基本、最广泛的生产要素？土地。土地是亿万农民安身立命之本，是农村改革的关键所在。承包地确权登记颁证，则是基础中的基础、关键中的关键。
曾经，一些农村承包地四至不清、面积不准、权属不明，农民手中缺少土地承包经营权凭证，既影响农民土地权益的实现，也制约着土地在资源配置中作用的发挥。
吉林省舒兰市德胜村村民钱忠凯就遇到过这样的难题：一直在外经商的他，老早就想把地流转出去，既省心又有收入。可盘算来盘算去，老钱心里还是不放心：“11亩地分成了5块，村南村北都有。后来又跟村里人换了地，时间一长自己都搞不清了。这样乱的地，要是再流转给人家，以后找不着咋办？一家人吃啥喝啥？”
和老钱的想法类似，许多农民为求安心，只能牢牢守住自己的几块零散地，但也在为地块过于细碎、农机手不愿来、耕种成本高等现实困难犯愁。此外在一些农村，土地矛盾纠纷成了较为突出的问题，影响着农村社会的和谐稳定……
为有效解决这些问题，2013年中央一号文件首次提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确用5年左右时间完成这项工作。截至2018年年底，我国农村土地承包经营权确权登记颁证基本完成，覆盖全国2838个县（市、区）、3.4万个乡镇、55万多个行政村，累计精准测量11亿个地块、15亿多亩承包地，清理2亿多农户档案资料。
这是一项复杂浩繁、非常具体的工作，需要大量人财物投入，有着严格法律政策规定和技术标准要求，涉及权属调查、纠纷调处、审核公示、完善合同、建立健全数据库和信息系统、建立登记簿、颁发证书、资料归档等一系列程序。
如此大力投入、轰轰烈烈，是稳定土地承包关系、完善农村土地“三权分置”制度，加快生产力和现代农业发展的迫切需求，亦是维护农民合法权益、消除土地纠纷隐患、保持农村社会和谐稳定的必然要求。
稳定是为了更好放活，放活是为了长久稳定。只有开展确权登记颁证，把农民承包地权属搞清、面积搞准，才能解除农民流转土地的后顾之忧，承包地才能流转得动、流转得久，新型经营主体才敢放心精心搞规模经营。由此，土地才能被充分有效利用，农户的土地权益才能更好实现，承包关系才更能保持长久稳定。
后来的事实也表明，农村承包地确权登记颁证确实给农村长久稳定发展注入了活力。基本完成确权登记颁证后，广东省河源市又推出一揽子支持政策，引导农村承包地经营权规范流转，扶持新型农业经营主体发展，土地流转取得较好成效。截至2020年年底，在乡镇备案的全市承包耕地流转面积36.61万亩，林地经营权流转面积18.67万公顷，推动了乡村产业规模化、集约化、高质量发展，也让更多农民心里更踏实、腰包更鼓。类似的变化，正发生在华夏大地上的众多村庄中。
碳原子如何炼成金刚石
“土地承包经营权确权登记，原则上确权到户到地。在尊重农民意愿前提下，也可确权确股不确地。”
“此次工作是对现有承包关系的确认，不是打乱重来！要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据，确认承包地归属。”
“要充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷。政府不能缺位，要发挥好引导、服务、仲裁作用，但绝不能越俎代庖。”
……
在全国各地农村承包地确权登记颁证相关工作会议上，这些重要原则被频频强调，凝聚起各地干部规范科学开展工作的共识。
从2014年开始，《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》《关于做好农村土地承包经营权信息应用平台建设工作的通知》、农村土地承包经营权登记簿证样式等部委文件密集下发，内容涉及档案管理、信息应用平台建设、登记簿证样式、确权登记颁证成果检查验收、数据库建设技术、土地承包合同示范文本、确权登记颁证成果图制图规范等。1项国家标准、4项行业标准和10个规范性文件先后制定，完善了全国确权登记颁证工作的全流程操作指南，让地方确权登记颁证工作有了实用明晰的指引。
不过，有了明确的政策指引和之前的试点经验，还不能说实际工作就一定能顺利做好、高枕无忧了。打个比方，碳原子杂乱无章地堆在一块，就是世界上最软的东西——石墨；如果有规律地堆在一起，就成了世界上硬度最高的东西——金刚石。相似的道理，开展确权登记颁证毕竟是新鲜事物，各地只有尊重客观规律，注重工作方法，才能炼出经得起历史和人民检验的“金刚石”。
湖南省多地优化工作方式和程序，在原农业部“九步工作法”基础上，完善总结了“摸底制图、调查指界、公示确认”的“三步工作法”，既解决了技术设施问题，保证了面积精准、四至清晰的技术要求，又使操作更加方便明了。
在广西贵港市港北区，干部到田间地头、百姓家中给农民讲政策、摆道理，同时严把丈量测绘关，张榜公示，及时发布确权登记工作情况，让农民知晓利害、心里亮堂。确权登记颁证赢得了群众广泛支持与参与。
为解决农户承包地细碎化问题，促进承包地块相对连片，提高耕地质量和土地利用率，广东省激励农民在权属清晰、自愿互利基础上互换并地，然后再确权登记颁证。如确权登记颁证后，同一集体经济组织的农户有互换并地愿望，可由当地集体经济组织协调户与户间互换并地。
四川省绵阳市涪城区则利用数字真彩色航空影像，建立了适合本地需求的确权登记颁证信息化系统及管理应用平台，包括调查数据管理、登记管理、权证管理、流转管理与服务、纠纷仲裁管理等功能。对现代信息技术的创新应用，解决了传统测量方法存在面积误差、定位不准，传统管理方式效率低、功能单一等问题……
就这样，确权登记颁证工作在广袤田野上渐渐扎根，以星火燎原之势覆盖全国，扎扎实实摸清了家底，给亿万农民确了实权、颁了铁证。2019年，农业农村部指导各地开展农村承包地确权登记颁证“回头看”，进一步巩固确权成果，全国农村承包地确权登记颁证率已超过96％。
一笔可供挖掘的巨大财富
各地实践表明，农村承包地确权登记颁证除了有利于稳定承包权、放活经营权，解决土地细碎化问题，提高土地资源利用效率，还正释放出越来越广泛的红利。
湖南省曾算过这样一笔账：搞好确权登记颁证，全省6200万亩土地就是融资“本钱”。通过土地经营权抵押担保，假若一亩地贷款4000元，那么全省就可贷到2400多亿元。这无疑会给县域经济发展，特别是面临更大发展压力的农业县，带来可观的金融支持。而在宁夏，通过金融保险机构，可为农民群众和新型农业经营主体授信增信，提高其贷款额度，并加大保险支持力度，使“死数据”变成了“活信息”。
点点鼠标，各村各户的土地承包信息就在电脑屏幕上一目了然。其中蕴含的海量数据，是一笔可供挖掘的巨大财富，不但可为农民群众核查土地承包信息、促进土地承包经营权规范流转带来便利，还可应用于农田规划与保护、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定、农业补贴发放等领域。
此次承包地确权登记颁证摸清的底数、颁发的证书，在新的承包期将继续有效，成为二轮延包的工作基础。目前，二轮延包试点工作正在进行，为研究制定相关政策，顺利推进延包工作积累经验。延包中，将充分利用数据库和信息应用平台，通过建立承包合同网签制度，让土地承包数据能及时更新。
改革只有进行时，没有完成时。一直以来，农村承包地确权登记颁证工作面临着复杂的国情农情，以及各种潜在的历史矛盾。要想做好工作，既要积极作为，亦要稳妥慎重。虽然目前这项工作已基本完成，但在进一步推动解决遗留问题、化解各类矛盾纠纷、做好承包地科学管理、拓展确权成果应用等方面，依然有着提升空间。深化推进农村承包地确权登记颁证，依然在路上。而随着这项工作的不断完善，土地这个最重要、最基本、最广泛的生产要素，在乡村振兴中必将释放出更充沛持久的活力。
开栏的话：党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，中华民族伟大复兴进入不可逆转的历史进程。即日起，本报在“奋进新征程 建功新时代”栏目下开设“伟大变革”子栏目，从三农领域的变革性实践、突破性进展、标志性成果入手，回顾梳理党的十八大以来中央推进三农工作的战略考量、决策过程，通过三农领域的巨大变化反映党领导人民攻坚克难、推进变革的生动实践，展现人民踔厉奋发、笃行不怠的精神风貌。
在湖南省产粮大县常德市桃源县，小马山村今年的春耕掀起一阵小“风波”。听说村里要推平田埂，200多户村民一下子“炸开了锅”：“田埂一平，以后分不清哪块田是谁家的，怎么办？”“要是将来恢复时，我家田面积少了，怎么办？”……
推平田埂利于农机操作和降低人力成本，还能增加农田面积。但预期中的利好，抵消不了村民心头的顾虑。最后让僵持局面“破冰”的，是村里公示的土地确权底图。
底图上，各家各户田地四至、面积等信息清清楚楚。每次推平田埂前，村干部、村民小组组长、村民和流转这块土地的种粮大户，必须同时在场，根据底图在田间实地打上木桩做记号，并签字确认。
一张土地确权图，一本《农村土地承包经营权证》，让农民更放心地甩开膀子谋发展。
小马山村“活”起来的田地，得益于农村承包地确权登记颁证的全面推开。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农村承包地确权问题，开展承包地确权登记颁证——这项旨在进一步明晰农村承包地“属于谁”的工作由试点向全国推开。这十年来，确权登记给农村承包地上了“户口”，颁证则给承包地发了“身份证”，既稳了承包关系，也活了生产经营，为农业农村现代化注入强劲动力。
“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”在党的十九大会场，习近平总书记掷地有声的话语，给全国农民吃下了又一颗“定心丸”。
今年是党的二十大召开之年，回望农村承包地确权登记颁证历程，是继土地改革、家庭承包之后最广泛、最深入、涉及和动员农民群众最全面的一次农村土地工作，为农村长远发展和维护亿万农民群众切身利益奠定了坚实基础。
复杂浩繁但意义深远的工作
什么是广袤农村最重要、最基本、最广泛的生产要素？土地。土地是亿万农民安身立命之本，是农村改革的关键所在。承包地确权登记颁证，则是基础中的基础、关键中的关键。
曾经，一些农村承包地四至不清、面积不准、权属不明，农民手中缺少土地承包经营权凭证，既影响农民土地权益的实现，也制约着土地在资源配置中作用的发挥。
吉林省舒兰市德胜村村民钱忠凯就遇到过这样的难题：一直在外经商的他，老早就想把地流转出去，既省心又有收入。可盘算来盘算去，老钱心里还是不放心：“11亩地分成了5块，村南村北都有。后来又跟村里人换了地，时间一长自己都搞不清了。这样乱的地，要是再流转给人家，以后找不着咋办？一家人吃啥喝啥？”
和老钱的想法类似，许多农民为求安心，只能牢牢守住自己的几块零散地，但也在为地块过于细碎、农机手不愿来、耕种成本高等现实困难犯愁。此外在一些农村，土地矛盾纠纷成了较为突出的问题，影响着农村社会的和谐稳定……
为有效解决这些问题，2013年中央一号文件首次提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确用5年左右时间完成这项工作。截至2018年年底，我国农村土地承包经营权确权登记颁证基本完成，覆盖全国2838个县（市、区）、3.4万个乡镇、55万多个行政村，累计精准测量11亿个地块、15亿多亩承包地，清理2亿多农户档案资料。
这是一项复杂浩繁、非常具体的工作，需要大量人财物投入，有着严格法律政策规定和技术标准要求，涉及权属调查、纠纷调处、审核公示、完善合同、建立健全数据库和信息系统、建立登记簿、颁发证书、资料归档等一系列程序。
如此大力投入、轰轰烈烈，是稳定土地承包关系、完善农村土地“三权分置”制度，加快生产力和现代农业发展的迫切需求，亦是维护农民合法权益、消除土地纠纷隐患、保持农村社会和谐稳定的必然要求。
稳定是为了更好放活，放活是为了长久稳定。只有开展确权登记颁证，把农民承包地权属搞清、面积搞准，才能解除农民流转土地的后顾之忧，承包地才能流转得动、流转得久，新型经营主体才敢放心精心搞规模经营。由此，土地才能被充分有效利用，农户的土地权益才能更好实现，承包关系才更能保持长久稳定。
后来的事实也表明，农村承包地确权登记颁证确实给农村长久稳定发展注入了活力。基本完成确权登记颁证后，广东省河源市又推出一揽子支持政策，引导农村承包地经营权规范流转，扶持新型农业经营主体发展，土地流转取得较好成效。截至2020年年底，在乡镇备案的全市承包耕地流转面积36.61万亩，林地经营权流转面积18.67万公顷，推动了乡村产业规模化、集约化、高质量发展，也让更多农民心里更踏实、腰包更鼓。类似的变化，正发生在华夏大地上的众多村庄中。
碳原子如何炼成金刚石
“土地承包经营权确权登记，原则上确权到户到地。在尊重农民意愿前提下，也可确权确股不确地。”
“此次工作是对现有承包关系的确认，不是打乱重来！要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据，确认承包地归属。”
“要充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷。政府不能缺位，要发挥好引导、服务、仲裁作用，但绝不能越俎代庖。”
……
在全国各地农村承包地确权登记颁证相关工作会议上，这些重要原则被频频强调，凝聚起各地干部规范科学开展工作的共识。
从2014年开始，《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》《关于做好农村土地承包经营权信息应用平台建设工作的通知》、农村土地承包经营权登记簿证样式等部委文件密集下发，内容涉及档案管理、信息应用平台建设、登记簿证样式、确权登记颁证成果检查验收、数据库建设技术、土地承包合同示范文本、确权登记颁证成果图制图规范等。1项国家标准、4项行业标准和10个规范性文件先后制定，完善了全国确权登记颁证工作的全流程操作指南，让地方确权登记颁证工作有了实用明晰的指引。
不过，有了明确的政策指引和之前的试点经验，还不能说实际工作就一定能顺利做好、高枕无忧了。打个比方，碳原子杂乱无章地堆在一块，就是世界上最软的东西——石墨；如果有规律地堆在一起，就成了世界上硬度最高的东西——金刚石。相似的道理，开展确权登记颁证毕竟是新鲜事物，各地只有尊重客观规律，注重工作方法，才能炼出经得起历史和人民检验的“金刚石”。
湖南省多地优化工作方式和程序，在原农业部“九步工作法”基础上，完善总结了“摸底制图、调查指界、公示确认”的“三步工作法”，既解决了技术设施问题，保证了面积精准、四至清晰的技术要求，又使操作更加方便明了。
在广西贵港市港北区，干部到田间地头、百姓家中给农民讲政策、摆道理，同时严把丈量测绘关，张榜公示，及时发布确权登记工作情况，让农民知晓利害、心里亮堂。确权登记颁证赢得了群众广泛支持与参与。
为解决农户承包地细碎化问题，促进承包地块相对连片，提高耕地质量和土地利用率，广东省激励农民在权属清晰、自愿互利基础上互换并地，然后再确权登记颁证。如确权登记颁证后，同一集体经济组织的农户有互换并地愿望，可由当地集体经济组织协调户与户间互换并地。
四川省绵阳市涪城区则利用数字真彩色航空影像，建立了适合本地需求的确权登记颁证信息化系统及管理应用平台，包括调查数据管理、登记管理、权证管理、流转管理与服务、纠纷仲裁管理等功能。对现代信息技术的创新应用，解决了传统测量方法存在面积误差、定位不准，传统管理方式效率低、功能单一等问题……
就这样，确权登记颁证工作在广袤田野上渐渐扎根，以星火燎原之势覆盖全国，扎扎实实摸清了家底，给亿万农民确了实权、颁了铁证。2019年，农业农村部指导各地开展农村承包地确权登记颁证“回头看”，进一步巩固确权成果，全国农村承包地确权登记颁证率已超过96％。
一笔可供挖掘的巨大财富
各地实践表明，农村承包地确权登记颁证除了有利于稳定承包权、放活经营权，解决土地细碎化问题，提高土地资源利用效率，还正释放出越来越广泛的红利。
湖南省曾算过这样一笔账：搞好确权登记颁证，全省6200万亩土地就是融资“本钱”。通过土地经营权抵押担保，假若一亩地贷款4000元，那么全省就可贷到2400多亿元。这无疑会给县域经济发展，特别是面临更大发展压力的农业县，带来可观的金融支持。而在宁夏，通过金融保险机构，可为农民群众和新型农业经营主体授信增信，提高其贷款额度，并加大保险支持力度，使“死数据”变成了“活信息”。
点点鼠标，各村各户的土地承包信息就在电脑屏幕上一目了然。其中蕴含的海量数据，是一笔可供挖掘的巨大财富，不但可为农民群众核查土地承包信息、促进土地承包经营权规范流转带来便利，还可应用于农田规划与保护、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定、农业补贴发放等领域。
此次承包地确权登记颁证摸清的底数、颁发的证书，在新的承包期将继续有效，成为二轮延包的工作基础。目前，二轮延包试点工作正在进行，为研究制定相关政策，顺利推进延包工作积累经验。延包中，将充分利用数据库和信息应用平台，通过建立承包合同网签制度，让土地承包数据能及时更新。
改革只有进行时，没有完成时。一直以来，农村承包地确权登记颁证工作面临着复杂的国情农情，以及各种潜在的历史矛盾。要想做好工作，既要积极作为，亦要稳妥慎重。虽然目前这项工作已基本完成，但在进一步推动解决遗留问题、化解各类矛盾纠纷、做好承包地科学管理、拓展确权成果应用等方面，依然有着提升空间。深化推进农村承包地确权登记颁证，依然在路上。而随着这项工作的不断完善，土地这个最重要、最基本、最广泛的生产要素，在乡村振兴中必将释放出更充沛持久的活力。
