“三权分置”：农业经营方式的历史之变
日期： 2022-05-17 来源：农民日报 作者：高飞 陈兵 吕兵兵 郜晋亮 李昊
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农村土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。
2000余亩托管土地，单小麦一季村集体净增20万元，带动农资销售50万元，农机作业22万元，为参与入股的农户每年每亩保底增收100元……山东省菏泽市东明县刘楼镇李集村村干部细细地盘算着一年种地的收入变化。
从前年开始，李集村种地运用了“村-社-企”模式，土地由村党支部领办土地股份专业合作社进行整合，村民以“农村土地经营权”入股合作社，把土地经营权变成股权交由合作社统一经营管理，产生的收益由合作社向村集体和入股村民进行约定分配，解决了“谁来种地、怎么种地”的难题，效果出乎意料的好。
近年来，像李集村这样的乡村逐渐多了起来，而变化源自6年前的一场农村土地制度改革。2016年，为了更进一步明晰土地产权关系，促进土地资源的合理化利用，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农村土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。
改好了就是重大机遇，改不好就是长期挑战，农村土地“三权分置”改革的核心在于全面放活土地经营权。6年来，各地认真落实党中央、国务院决策部署，围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，“三权分置”改革稳步推进，大大促进了农业经济效率的提高，为农业农村现代化打下了坚实基础。近日，记者赴山东、内蒙古、江苏、广西和云南等地采访，看农村土地制度“三权分置”改革后带来的新变化。
放活经营权，产业发展有了新空间
2021年全国产业强镇名单公布，内蒙古达拉特旗树林召镇榜上有名。从当地落后乡镇到全国产业强镇，树林召镇仅仅用了5年时间。
显著的改革成就，往往是在与历史的前后对照中产生。树林召镇变化如此之大，让镇长乔有世深有感慨：“树林召镇在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权‘三权分置’，放活土地经营权，引导土地有序流转，走出了一条乡村产业发展的新路子。”
像树林召镇这样的情况，如今已经比较普遍。然而，2016年以前，伴随着工业化、城镇化快速发展，外出务工农民越来越多，村里种地农民老龄化日趋严重，年轻人很少有人愿意种地，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。而且，因为没有理顺土地产权关系，侵害农民合法权益的问题时有发生，严重影响到农业适度规模经营的健康发展。
“手中没把米，叫鸡都不来。”乔有世说，当时企业想要在树林召镇扎根落地，却受限于土地、人才等多种因素，与分散的农民谈判艰难、土地流转契约不稳、项目周边群众矛盾突出；村民手里有地，却不能像城里人一样抵押贷款……
“土地经营权放活了，解决发展问题的办法就多了。”田家营子村党支部书记淡永强说，为了更好地放活经营权，我们先通过成立土地合作社将经营权集中，为乡村产业发展打基础。
树林召镇张铁营子村天之誉共赢土地合作社成立于2019年，89户农民的818亩土地入股，如今已经发展到112户1164亩土地。
“我入股了20亩，2020年市场行情好的时候，我每亩地纯收入1200元，这比自己种地强多了，不用操心地里的营生，还能出去打工再挣一份，日工资200-250元。”村民郝玉柱觉得以土地合作生产的模式非常受小农户的欢迎。
据介绍，截至目前，在树林召镇像这样的合作社已经发展到了57个，集中起4万多亩耕地。土地经营权集中到合作社后，可以借助农村产权服务中心这个平台，通过出租、入股等方式，将土地经营权流转给其他主体，为产业发展提供便利。
农村土地“三权分置”改革给树林召镇带来了新的生机，如今的乡镇，农业观光、休闲采摘、体验研学等融合项目遍地开花，主导产业链条不断拉长，农业附加值更高，经济效益和社会效益双双提升。
专家认为，“三权分置”把承包户从土地上解放出来，可以放心地把土地流转出去，流转给专业的经营者，流转给新型经营主体，这是中国农业经营方式的历史性转变。
解放生产力，土地增收群众受益
农村土地制度“三权分置”改革是深化农村改革的重要内容，江苏一直在探索和实践。江苏在全国率先出台实施意见，引导土地经营权规范有序流转，发展适度规模经营。
南通启东市南阳镇北清河村驻村第一书记赵悦帆说，村民土地一流转就变成了“多薪族”，而且不用担心自己的承包权益受影响。
近年来，江苏进一步依托农村产权交易平台，推行土地经营权流转线上交易、流转合同网签，建立土地经营权抵押融资、履约保证保险等机制，用信息化手段为农民提供服务。
娄葑街道是20世纪90年代苏州工业园区开发建设挖第一锹土的地方。街道户籍人口11.03万人，其中29427人为当年的失地农民。“为了让失地农民共享园区经济快速发展的成果，街道各社区通过12家社区股份合作社的运营，确保失地农民股份分红逐年增长。”街道党工委书记傅刚说。
不仅是破除二元结构、促进城乡融合发展，“三权分置”改革带来的土地流转等模式逐步为农户接受，不断满足着农民对深化农村土地制度改革，实现土地、劳动力、农业机械设备、农资供应等生产要素优化配置的要求。
与鱼米之乡的富庶不同，特色农业大省广西则通过土地流转助力打赢了当年的脱贫攻坚战。
南宁隆安县丁当镇，晚上一场来自火龙果园的“灯光秀”璀璨夜空，25万盏小灯泡放射出的灯光，宛如散落大地的满天星辰，整齐有序地缀满数千亩坡地，这里是广西区内面积最大的火龙果种植、种苗培育基地。拥有这片基地的广西金福农业有限公司总裁苏秀清介绍，她通过土地经营权流转，整合了5500亩连片土地，种植优质红心火龙果，每年通过土地租金、务工工资、入股分红等给当地农户增收，34个村累计获得集体经济收入455万元，辐射带动成效十分显著。
广西农业农村厅相关负责人说，农村土地制度“三权分置”改革解决了承包耕地细碎化问题，实现土地集中连片，让特色作物种植“耕、种、防、收、贮、运、加”的全程机械化有了施展条件，土地规模效益随之得到提高。
构建新机制，发现土地新“价值”
6500元！成交！“没想到能以这么高的价格出租！”云南昆明农交所的一场土地经营权拍卖会让村民李波至今记忆犹新。
受昆明晋宁区晋城镇富安村民委员会二组委托，昆明农交所对村里9.16亩集体机动田六年的经营权进行公开竞价，经过8位承租人的11次竞价，标底价4700元的土地经营权最终以6500元成交，溢价率达38.3％。
不止溢价出租，李波凭农交所交易鉴证凭证到农信社金融授信，还获得了4万元经营性低息贷款。晋宁区农信社相关负责人介绍，开展金融业务进村服务，探索新型农业经营主体经营权抵押，可减轻经营主体的资金压力。
昆明市农业农村局副局长刘光耀介绍，目前，昆明晋宁区和富民县形成了“一村一策一方案”的村级农村产权大数据交易模式，包括厘清村里资产，梳理闲置资产资源等问题，共同制定盘活策略，拟定流转方案和路径。
据介绍，这两年在富民县，行政村里多了一个群体——村级农村产权信息员，主要负责农村产权流转信息的收集、发布、组织交易、合同鉴证、产权评估、抵押贷款、“三资管理”和农村产权信息上传。村级信息员上传信息后，由县城乡产权交易服务中心统一整理发布信息组织流转交易。
“将农村土地承包经营纠纷调解的第一现场放在田间地头。”刘光耀介绍，把好农村土地承包经营纠纷调解的第一关，针对合同时间、承租方主体资格审查、合同内容完整性等，指导修改合同中的“霸王条款”“不平等约定”……
在大家的共同努力下，目前富民县农村土地规模流转7宗，5000多亩，集体闲置资产挂牌4宗，农村土地出租4宗，面积800亩。而近三年，昆明市的家庭承包耕地流转面积不断攀升，2021年达到135.70万亩，农村土地的价值在市场交易中被重新发现。
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农村土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。
2000余亩托管土地，单小麦一季村集体净增20万元，带动农资销售50万元，农机作业22万元，为参与入股的农户每年每亩保底增收100元……山东省菏泽市东明县刘楼镇李集村村干部细细地盘算着一年种地的收入变化。
从前年开始，李集村种地运用了“村-社-企”模式，土地由村党支部领办土地股份专业合作社进行整合，村民以“农村土地经营权”入股合作社，把土地经营权变成股权交由合作社统一经营管理，产生的收益由合作社向村集体和入股村民进行约定分配，解决了“谁来种地、怎么种地”的难题，效果出乎意料的好。
近年来，像李集村这样的乡村逐渐多了起来，而变化源自6年前的一场农村土地制度改革。2016年，为了更进一步明晰土地产权关系，促进土地资源的合理化利用，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农村土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。
改好了就是重大机遇，改不好就是长期挑战，农村土地“三权分置”改革的核心在于全面放活土地经营权。6年来，各地认真落实党中央、国务院决策部署，围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，“三权分置”改革稳步推进，大大促进了农业经济效率的提高，为农业农村现代化打下了坚实基础。近日，记者赴山东、内蒙古、江苏、广西和云南等地采访，看农村土地制度“三权分置”改革后带来的新变化。
放活经营权，产业发展有了新空间
2021年全国产业强镇名单公布，内蒙古达拉特旗树林召镇榜上有名。从当地落后乡镇到全国产业强镇，树林召镇仅仅用了5年时间。
显著的改革成就，往往是在与历史的前后对照中产生。树林召镇变化如此之大，让镇长乔有世深有感慨：“树林召镇在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权‘三权分置’，放活土地经营权，引导土地有序流转，走出了一条乡村产业发展的新路子。”
像树林召镇这样的情况，如今已经比较普遍。然而，2016年以前，伴随着工业化、城镇化快速发展，外出务工农民越来越多，村里种地农民老龄化日趋严重，年轻人很少有人愿意种地，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。而且，因为没有理顺土地产权关系，侵害农民合法权益的问题时有发生，严重影响到农业适度规模经营的健康发展。
“手中没把米，叫鸡都不来。”乔有世说，当时企业想要在树林召镇扎根落地，却受限于土地、人才等多种因素，与分散的农民谈判艰难、土地流转契约不稳、项目周边群众矛盾突出；村民手里有地，却不能像城里人一样抵押贷款……
“土地经营权放活了，解决发展问题的办法就多了。”田家营子村党支部书记淡永强说，为了更好地放活经营权，我们先通过成立土地合作社将经营权集中，为乡村产业发展打基础。
树林召镇张铁营子村天之誉共赢土地合作社成立于2019年，89户农民的818亩土地入股，如今已经发展到112户1164亩土地。
“我入股了20亩，2020年市场行情好的时候，我每亩地纯收入1200元，这比自己种地强多了，不用操心地里的营生，还能出去打工再挣一份，日工资200-250元。”村民郝玉柱觉得以土地合作生产的模式非常受小农户的欢迎。
据介绍，截至目前，在树林召镇像这样的合作社已经发展到了57个，集中起4万多亩耕地。土地经营权集中到合作社后，可以借助农村产权服务中心这个平台，通过出租、入股等方式，将土地经营权流转给其他主体，为产业发展提供便利。
农村土地“三权分置”改革给树林召镇带来了新的生机，如今的乡镇，农业观光、休闲采摘、体验研学等融合项目遍地开花，主导产业链条不断拉长，农业附加值更高，经济效益和社会效益双双提升。
专家认为，“三权分置”把承包户从土地上解放出来，可以放心地把土地流转出去，流转给专业的经营者，流转给新型经营主体，这是中国农业经营方式的历史性转变。
解放生产力，土地增收群众受益
农村土地制度“三权分置”改革是深化农村改革的重要内容，江苏一直在探索和实践。江苏在全国率先出台实施意见，引导土地经营权规范有序流转，发展适度规模经营。
南通启东市南阳镇北清河村驻村第一书记赵悦帆说，村民土地一流转就变成了“多薪族”，而且不用担心自己的承包权益受影响。
近年来，江苏进一步依托农村产权交易平台，推行土地经营权流转线上交易、流转合同网签，建立土地经营权抵押融资、履约保证保险等机制，用信息化手段为农民提供服务。
娄葑街道是20世纪90年代苏州工业园区开发建设挖第一锹土的地方。街道户籍人口11.03万人，其中29427人为当年的失地农民。“为了让失地农民共享园区经济快速发展的成果，街道各社区通过12家社区股份合作社的运营，确保失地农民股份分红逐年增长。”街道党工委书记傅刚说。
不仅是破除二元结构、促进城乡融合发展，“三权分置”改革带来的土地流转等模式逐步为农户接受，不断满足着农民对深化农村土地制度改革，实现土地、劳动力、农业机械设备、农资供应等生产要素优化配置的要求。
与鱼米之乡的富庶不同，特色农业大省广西则通过土地流转助力打赢了当年的脱贫攻坚战。
南宁隆安县丁当镇，晚上一场来自火龙果园的“灯光秀”璀璨夜空，25万盏小灯泡放射出的灯光，宛如散落大地的满天星辰，整齐有序地缀满数千亩坡地，这里是广西区内面积最大的火龙果种植、种苗培育基地。拥有这片基地的广西金福农业有限公司总裁苏秀清介绍，她通过土地经营权流转，整合了5500亩连片土地，种植优质红心火龙果，每年通过土地租金、务工工资、入股分红等给当地农户增收，34个村累计获得集体经济收入455万元，辐射带动成效十分显著。
广西农业农村厅相关负责人说，农村土地制度“三权分置”改革解决了承包耕地细碎化问题，实现土地集中连片，让特色作物种植“耕、种、防、收、贮、运、加”的全程机械化有了施展条件，土地规模效益随之得到提高。
构建新机制，发现土地新“价值”
6500元！成交！“没想到能以这么高的价格出租！”云南昆明农交所的一场土地经营权拍卖会让村民李波至今记忆犹新。
受昆明晋宁区晋城镇富安村民委员会二组委托，昆明农交所对村里9.16亩集体机动田六年的经营权进行公开竞价，经过8位承租人的11次竞价，标底价4700元的土地经营权最终以6500元成交，溢价率达38.3％。
不止溢价出租，李波凭农交所交易鉴证凭证到农信社金融授信，还获得了4万元经营性低息贷款。晋宁区农信社相关负责人介绍，开展金融业务进村服务，探索新型农业经营主体经营权抵押，可减轻经营主体的资金压力。
昆明市农业农村局副局长刘光耀介绍，目前，昆明晋宁区和富民县形成了“一村一策一方案”的村级农村产权大数据交易模式，包括厘清村里资产，梳理闲置资产资源等问题，共同制定盘活策略，拟定流转方案和路径。
据介绍，这两年在富民县，行政村里多了一个群体——村级农村产权信息员，主要负责农村产权流转信息的收集、发布、组织交易、合同鉴证、产权评估、抵押贷款、“三资管理”和农村产权信息上传。村级信息员上传信息后，由县城乡产权交易服务中心统一整理发布信息组织流转交易。
“将农村土地承包经营纠纷调解的第一现场放在田间地头。”刘光耀介绍，把好农村土地承包经营纠纷调解的第一关，针对合同时间、承租方主体资格审查、合同内容完整性等，指导修改合同中的“霸王条款”“不平等约定”……
在大家的共同努力下，目前富民县农村土地规模流转7宗，5000多亩，集体闲置资产挂牌4宗，农村土地出租4宗，面积800亩。而近三年，昆明市的家庭承包耕地流转面积不断攀升，2021年达到135.70万亩，农村土地的价值在市场交易中被重新发现。
