农业支持保护制度：产业安全的重要保障
日期： 2022-05-19 来源：农民日报 作者：房宁
2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》中，将健全农业支持保护制度作为农村改革五大领域之一，明确提出建立农业农村投入稳定增长机制，把农业农村作为财政支出的优先保障领域。
5月15日，河北省石家庄市藁城区对小麦开展“一喷三防”作业。“药免费，无人机飞防免费，农民都很满意。”藁城琦未来农机种植专业合作社负责人张立学说，这几年政府对农业支持力度很大，他种了3000多亩地，在各级项目支持下，2000多亩地用上了喷灌和浅埋滴灌，“我们合作社的任务就是把地管理到位，把粮种好。”
支持项目多样、生产经营条件改善，是不少像张立学一样的农民最直观的感受。这些都得益于这些年来我国农业支持保护制度的实施。
支持保护制度是现代化国家农业政策的核心，也是我国发展现代农业的必然要求。党的十八大以来，中央着眼于农业形势的发展变化，将健全农业支持保护制度作为深化农村改革的重要内容，作出一系列重大部署。经过多年探索，我国已经形成以保障粮食安全、促进农民增收和农业绿色发展为主要目标，由农民直接补贴、生产支持、价格支持、流通储备、灾害救助、基础设施、资源与环境保护等各类支出组成，涵盖农业产前、产中、产后各个环节和主要利益主体的农业支持保护政策体系，为稳住农业基本盘、更好发挥“压舱石”作用夯实了制度基础。系统性的农业支持保护制度不断健全，标志着中国经济社会发展进入新阶段。
建立农业农村投入稳定增长机制，确保“只增不减”
因为农业具有公共性、多功能性，且受自然风险、市场风险等多重影响，对农业给予支持保护是国际上通行的做法。
21世纪以来，我国采取粮食最低收购价、重要农产品临时收储、直接补贴等方式，以保持粮食生产和市场基本稳定。但随着国内粮食供求关系的变化、国内外市场互动的增强，我国农业发展遭遇生产成本抬升的“一块地板”、农产品提价空间有限和直接补贴受世界贸易组织规则所限的“两个天花板”、生态环境和资源条件“两道紧箍咒”。保证农业产业安全、提升农业竞争力，要进一步加强对农业的支持保护。
在2013年中央经济工作会议上，习近平总书记强调：“任何时候都不能放松粮食生产和对农业的支持。恰恰相反，我们要不断加大对农业的支持力度。”这为完善农业支持保护制度确定了总基调。
确保投入只增不减，必须建立农业农村投入稳定增长机制。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，将健全农业支持保护制度作为农村改革五大领域之一，明确提出建立农业农村投入稳定增长机制，把农业农村作为财政支出的优先保障领域。2019年，中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过《关于完善农业支持保护制度的意见》，强调坚持农业农村优先发展，以实施乡村振兴战略为总抓手，从农业投入保障、农业补贴补偿、支农资金使用管理等方面深化改革，不断增强政策的精准性、稳定性、实效性。
在制度保障下，多年来，各级财政持续加大对农业农村资金投入力度。财政部数据显示，2016-2019年，全国财政一般公共预算累计安排农业农村相关支出6.07万亿元，年均增长8.8％，高于全国一般公共预算支出平均增幅，对保障粮食、生猪等重要农产品有效供给、打赢脱贫攻坚战、支持深化农业供给侧结构性改革等方面提供了有力支撑。
同时，积极发挥财政资金撬动作用，拓宽投入渠道，构建多元化投入格局。有数据显示，“十三五”期间，我国涉农信贷实现连续五年增长；2012-2020年，农业保险保费收入从240.6亿元快速增加至814.93亿元，提供风险保障从9006亿元提高至4.13万亿元。
今年是实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖的第一年。重庆市涪陵区蔺市街道连二村农民周俊福算了一笔账：他种的66亩水稻加入完全成本保险，个人缴650多元保费，政府补贴2600多元。个人缴费只比去年多了约180元，但保障比原来高出3万多元。“买了这个保险后，种粮更有底气了。”
来自各方面的投入“只增不减”是集结号，更是风向标，让农民更有盼头，让农业更有奔头，为我国农业高质量发展汇聚更多力量。
完善农产品价格形成机制和农业补贴制度，让种粮不吃亏
粮食安全是“国之大者”，是农业支持保护的重中之重。随着国内外形势变化，为了更好地保障我国粮食总量和结构平衡，需要在投入“只增不减”的前提下，坚持市场化方向，改革原有的粮食等重要农产品收储制度，完善农业补贴制度，健全粮食生产者收益保障机制。
按照党的十八届三中全会提出的“完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用”要求，2014年开始，采取“分品种施策，渐进式推进”的方式，对粮食等重要农产品收储和流通体制进行改革。先后取消了油菜籽、食糖、棉花、大豆、玉米临时收储制度，探索实施玉米大豆生产者补贴，深化棉花目标价格改革；坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策框架，适当增强价格水平调整的灵活性，为市场化购销留出空间。
市场形成价格作用的发挥，让种粮大户对种植结构调整“心中有数”。取消玉米临储政策的头几年，张立学了解到青贮玉米效益更好，种了1000多亩。这两年籽粒玉米价格看好，他将籽粒玉米的种植面积从500多亩恢复到1000亩，“价格好就能挣到钱”。
让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性，还要切实发挥好农业补贴的激励作用，探索形成农业补贴同提升粮食生产能力和实现可持续发展挂钩的机制，把有限资金真正用到刀刃上。
2016年，在全国范围内将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴调整为农业支持保护补贴，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营；2018年，启动三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险试点，实施范围逐步扩大；2021年以来，中央财政连续两年对实际种粮农民发放一次性补贴……这些都为确保粮食安全、增加农民收入、促进产业发展提供着支撑保障。
“显见”的补贴之外，更多的支持“藏”在农业生产条件改善中、“藏”在农业科技进步中，“藏”在粮食生产风险保障中。高标准农田建设进度加快，基层农技推广体系日益健全，育种基地和良种繁育基地建设加强……以高标准农田建设为例，2019-2020年，中央财政安排农田建设补助等资金1726亿元，支持完成1.6亿亩高标准农田建设任务。
今年小麦春管，山东威海市文登区泽头镇的种粮大户王志勇用上了喷灌。高标准农田改造不仅使机耕路连上了硬化路、“补丁地”连成了片，更便利了灌溉，他说：“仅浇地一项，每亩就能省出100多元。建好田、种好地，1000多亩全托管，自己甩手当掌柜，挣的钱一分不少！”
“政策保本，经营增效”已成为新形势下健全农业补贴制度、完善农产品价格形成机制最生动的注脚。粮食生产支持政策体系的日臻完善，种粮收益保障机制的不断健全，稳了种粮农民的预期，也稳了“中国饭碗”。
建立农业可持续发展机制，以绿色生态为导向
习近平总书记多次强调，推进农业绿色发展是农业发展观的一场深刻革命；农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账。因此，以绿色发展为导向，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业高质量发展道路是必然选择。
以绿色生态为导向，是农业支持保护制度的题中应有之义。2016年11月，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》。从制约农业可持续发展的重要领域和关键环节入手，突出绿色生态导向，强化耕地、草原、林业、湿地等主要生态系统补贴政策，探索重金属污染耕地治理、农业面源污染治理、农业高效节约用水等有效支持政策，把政策目标由数量增长为主转到数量质量生态并重上来。
这几年，安徽省怀远县耕龙种植专业合作社变“大水漫灌”为水肥一体化。合作社负责人赵根龙说，以前每亩地1年需要施化肥150公斤左右，政府实施有机肥替代化肥政策后，每亩地补贴1吨有机肥，配合水肥一体化设施，化肥用量减少了2/3，不仅节本增效，更提高了蔬菜品质。
湖南浏阳的生猪养殖场户不再为养殖粪污处置犯愁了。2021年，中央财政支持开展绿色种养循环农业试点工作，浏阳市通过培育第三方服务公司，对接养殖、种植两端，采用“全环节服务模式”进行畜禽粪污资源化利用。该市普迹镇普泰村生猪养殖场负责人尹祯肸说，由专门的公司处理粪污，比自建污水处理厂要节省一半费用；同在普迹镇的新期绿种植专业合作社联合社用上了免费有机肥，仅种辣椒一项，每亩就能节约肥料成本500多元。
绿色转型不仅为眼前的农业生产经营带来便利，更为农业的长远发展铺路。在今年1月20日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，我国农业绿色发展交出了亮眼的“成绩单”：长江禁渔成效初显，长江水生生物资源恢复趋势向好；农业面源污染治理扎实推进，化肥和农药使用量连续5年负增长，农作物秸秆综合利用率、农膜回收率、畜禽粪污综合利用率预计分别超过88％、80％和76％；农业生产“三品一标”水平稳步提升，农产品质量安全监测总体合格率97.6％……
未来图景已经绘就。国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》明确提出，完善农业支持保护制度一个重要方面就是优化农业补贴政策，强化高质量发展和绿色生态导向。有理由相信，上足了绿色生态底色，农业高质量发展的成色会更足。
2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》中，将健全农业支持保护制度作为农村改革五大领域之一，明确提出建立农业农村投入稳定增长机制，把农业农村作为财政支出的优先保障领域。
5月15日，河北省石家庄市藁城区对小麦开展“一喷三防”作业。“药免费，无人机飞防免费，农民都很满意。”藁城琦未来农机种植专业合作社负责人张立学说，这几年政府对农业支持力度很大，他种了3000多亩地，在各级项目支持下，2000多亩地用上了喷灌和浅埋滴灌，“我们合作社的任务就是把地管理到位，把粮种好。”
支持项目多样、生产经营条件改善，是不少像张立学一样的农民最直观的感受。这些都得益于这些年来我国农业支持保护制度的实施。
支持保护制度是现代化国家农业政策的核心，也是我国发展现代农业的必然要求。党的十八大以来，中央着眼于农业形势的发展变化，将健全农业支持保护制度作为深化农村改革的重要内容，作出一系列重大部署。经过多年探索，我国已经形成以保障粮食安全、促进农民增收和农业绿色发展为主要目标，由农民直接补贴、生产支持、价格支持、流通储备、灾害救助、基础设施、资源与环境保护等各类支出组成，涵盖农业产前、产中、产后各个环节和主要利益主体的农业支持保护政策体系，为稳住农业基本盘、更好发挥“压舱石”作用夯实了制度基础。系统性的农业支持保护制度不断健全，标志着中国经济社会发展进入新阶段。
建立农业农村投入稳定增长机制，确保“只增不减”
因为农业具有公共性、多功能性，且受自然风险、市场风险等多重影响，对农业给予支持保护是国际上通行的做法。
21世纪以来，我国采取粮食最低收购价、重要农产品临时收储、直接补贴等方式，以保持粮食生产和市场基本稳定。但随着国内粮食供求关系的变化、国内外市场互动的增强，我国农业发展遭遇生产成本抬升的“一块地板”、农产品提价空间有限和直接补贴受世界贸易组织规则所限的“两个天花板”、生态环境和资源条件“两道紧箍咒”。保证农业产业安全、提升农业竞争力，要进一步加强对农业的支持保护。
在2013年中央经济工作会议上，习近平总书记强调：“任何时候都不能放松粮食生产和对农业的支持。恰恰相反，我们要不断加大对农业的支持力度。”这为完善农业支持保护制度确定了总基调。
确保投入只增不减，必须建立农业农村投入稳定增长机制。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，将健全农业支持保护制度作为农村改革五大领域之一，明确提出建立农业农村投入稳定增长机制，把农业农村作为财政支出的优先保障领域。2019年，中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过《关于完善农业支持保护制度的意见》，强调坚持农业农村优先发展，以实施乡村振兴战略为总抓手，从农业投入保障、农业补贴补偿、支农资金使用管理等方面深化改革，不断增强政策的精准性、稳定性、实效性。
在制度保障下，多年来，各级财政持续加大对农业农村资金投入力度。财政部数据显示，2016-2019年，全国财政一般公共预算累计安排农业农村相关支出6.07万亿元，年均增长8.8％，高于全国一般公共预算支出平均增幅，对保障粮食、生猪等重要农产品有效供给、打赢脱贫攻坚战、支持深化农业供给侧结构性改革等方面提供了有力支撑。
同时，积极发挥财政资金撬动作用，拓宽投入渠道，构建多元化投入格局。有数据显示，“十三五”期间，我国涉农信贷实现连续五年增长；2012-2020年，农业保险保费收入从240.6亿元快速增加至814.93亿元，提供风险保障从9006亿元提高至4.13万亿元。
今年是实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖的第一年。重庆市涪陵区蔺市街道连二村农民周俊福算了一笔账：他种的66亩水稻加入完全成本保险，个人缴650多元保费，政府补贴2600多元。个人缴费只比去年多了约180元，但保障比原来高出3万多元。“买了这个保险后，种粮更有底气了。”
来自各方面的投入“只增不减”是集结号，更是风向标，让农民更有盼头，让农业更有奔头，为我国农业高质量发展汇聚更多力量。
完善农产品价格形成机制和农业补贴制度，让种粮不吃亏
粮食安全是“国之大者”，是农业支持保护的重中之重。随着国内外形势变化，为了更好地保障我国粮食总量和结构平衡，需要在投入“只增不减”的前提下，坚持市场化方向，改革原有的粮食等重要农产品收储制度，完善农业补贴制度，健全粮食生产者收益保障机制。
按照党的十八届三中全会提出的“完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用”要求，2014年开始，采取“分品种施策，渐进式推进”的方式，对粮食等重要农产品收储和流通体制进行改革。先后取消了油菜籽、食糖、棉花、大豆、玉米临时收储制度，探索实施玉米大豆生产者补贴，深化棉花目标价格改革；坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策框架，适当增强价格水平调整的灵活性，为市场化购销留出空间。
市场形成价格作用的发挥，让种粮大户对种植结构调整“心中有数”。取消玉米临储政策的头几年，张立学了解到青贮玉米效益更好，种了1000多亩。这两年籽粒玉米价格看好，他将籽粒玉米的种植面积从500多亩恢复到1000亩，“价格好就能挣到钱”。
让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性，还要切实发挥好农业补贴的激励作用，探索形成农业补贴同提升粮食生产能力和实现可持续发展挂钩的机制，把有限资金真正用到刀刃上。
2016年，在全国范围内将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴调整为农业支持保护补贴，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营；2018年，启动三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险试点，实施范围逐步扩大；2021年以来，中央财政连续两年对实际种粮农民发放一次性补贴……这些都为确保粮食安全、增加农民收入、促进产业发展提供着支撑保障。
“显见”的补贴之外，更多的支持“藏”在农业生产条件改善中、“藏”在农业科技进步中，“藏”在粮食生产风险保障中。高标准农田建设进度加快，基层农技推广体系日益健全，育种基地和良种繁育基地建设加强……以高标准农田建设为例，2019-2020年，中央财政安排农田建设补助等资金1726亿元，支持完成1.6亿亩高标准农田建设任务。
今年小麦春管，山东威海市文登区泽头镇的种粮大户王志勇用上了喷灌。高标准农田改造不仅使机耕路连上了硬化路、“补丁地”连成了片，更便利了灌溉，他说：“仅浇地一项，每亩就能省出100多元。建好田、种好地，1000多亩全托管，自己甩手当掌柜，挣的钱一分不少！”
“政策保本，经营增效”已成为新形势下健全农业补贴制度、完善农产品价格形成机制最生动的注脚。粮食生产支持政策体系的日臻完善，种粮收益保障机制的不断健全，稳了种粮农民的预期，也稳了“中国饭碗”。
建立农业可持续发展机制，以绿色生态为导向
习近平总书记多次强调，推进农业绿色发展是农业发展观的一场深刻革命；农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账。因此，以绿色发展为导向，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业高质量发展道路是必然选择。
以绿色生态为导向，是农业支持保护制度的题中应有之义。2016年11月，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》。从制约农业可持续发展的重要领域和关键环节入手，突出绿色生态导向，强化耕地、草原、林业、湿地等主要生态系统补贴政策，探索重金属污染耕地治理、农业面源污染治理、农业高效节约用水等有效支持政策，把政策目标由数量增长为主转到数量质量生态并重上来。
这几年，安徽省怀远县耕龙种植专业合作社变“大水漫灌”为水肥一体化。合作社负责人赵根龙说，以前每亩地1年需要施化肥150公斤左右，政府实施有机肥替代化肥政策后，每亩地补贴1吨有机肥，配合水肥一体化设施，化肥用量减少了2/3，不仅节本增效，更提高了蔬菜品质。
湖南浏阳的生猪养殖场户不再为养殖粪污处置犯愁了。2021年，中央财政支持开展绿色种养循环农业试点工作，浏阳市通过培育第三方服务公司，对接养殖、种植两端，采用“全环节服务模式”进行畜禽粪污资源化利用。该市普迹镇普泰村生猪养殖场负责人尹祯肸说，由专门的公司处理粪污，比自建污水处理厂要节省一半费用；同在普迹镇的新期绿种植专业合作社联合社用上了免费有机肥，仅种辣椒一项，每亩就能节约肥料成本500多元。
绿色转型不仅为眼前的农业生产经营带来便利，更为农业的长远发展铺路。在今年1月20日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，我国农业绿色发展交出了亮眼的“成绩单”：长江禁渔成效初显，长江水生生物资源恢复趋势向好；农业面源污染治理扎实推进，化肥和农药使用量连续5年负增长，农作物秸秆综合利用率、农膜回收率、畜禽粪污综合利用率预计分别超过88％、80％和76％；农业生产“三品一标”水平稳步提升，农产品质量安全监测总体合格率97.6％……
未来图景已经绘就。国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》明确提出，完善农业支持保护制度一个重要方面就是优化农业补贴政策，强化高质量发展和绿色生态导向。有理由相信，上足了绿色生态底色，农业高质量发展的成色会更足。
