全国人大常委会通过黑土地保护法
—— 立法保护“耕地中的大熊猫”（坚持和完善人民代表大会制度）
日期： 2022-07-07 来源：人民日报 作者：张天培 祝大伟
在中国农业大学实验站，工作人员正在记录黑土地耕层土壤样品数据。
周存笑摄
在内蒙古呼伦贝尔农垦大河湾农牧场有限公司耕种的黑土地上，农户喜获大豆丰收。
本报记者张枨摄
航拍黑龙江黑河田间景象。
国徽摄（人民视觉）
黑土地有机质含量高、产出能力强，被誉为“耕地中的大熊猫”。“一两土二两油”形象描绘了黑土地的肥沃。黑土地高产丰产，同时也面临着土地肥力透支的问题。
为保护好、利用好“耕地中的大熊猫”，发挥黑土地在保稳产保供应、维护国家粮食安全方面的重要作用，6月24日举行的十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过了《中华人民共和国黑土地保护法》。
“贯彻落实习近平总书记关于黑土地保护的重要指示批示精神和党中央决策部署，结合办理全国人大代表有关议案，制定黑土地保护法，把利国惠民的黑土地特殊保护措施以法律的形式固定下来，对黑土地实行全面保护、系统修复，这对于长远保障国家粮食安全具有重要意义。”全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任岳仲明介绍。
坚持“小快灵”——
小切口立法保护好黑土地
在吉林省四平市梨树县国家百万亩绿色食品原料（玉米）标准化生产基地核心示范区，玉米苗已经长到膝盖高。绿叶下，可以看到秸秆碎茬覆盖在地面，正慢慢腐熟融进土地。
“这秸秆是给咱的黑土盖了层被子，秸秆还田可以给黑土补充营养。保墒的同时还防风蚀水蚀，产量高了，土壤也好了。”梨树县宏旺农机农民专业合作社理事长张文镝在村里最早采用秸秆覆盖还田“梨树模式”，他说：“出台黑土地保护法，将黑土地保护上升为国家意志，更加激发了政府部门、社会各方面包括我们村民对黑土地保护的积极性。”
黑土地保护法不分章，共38条，包括立法目的、适用范围、保护要求和原则、政府责任和协调机制、奖补措施、法律责任等内容。
据介绍，此次审议通过前，黑土地保护法已历经2021年12月举行的十三届全国人大常委会第三十二次会议和2022年4月举行的十三届全国人大常委会第三十四次会议的两次审议。在半年时间内，黑土地保护法完成3次审议并获得通过。
“坚持问题导向和目标导向，坚持‘小快灵’立法，突出立法针对性、适用性、可操作性，着力保护黑土地中的耕地，促进资源可持续利用，维护生态系统平衡，保障国家粮食安全。”全国人大农业与农村委员会副主任委员王宪魁介绍了黑土地保护法的立法总体思路。
注重小切口，黑土地保护法主要强调保护黑土耕地。岳仲明介绍，黑土地保护法兼顾黑土地开发的历史和现状，科学合理确定黑土地保护范围并适时调整，有计划、分步骤、分类型地推进黑土地保护工作。
为落实好黑土地保护法，农业农村部将实施国家黑土地保护工程，综合施策提升黑土质量，“十四五”期间，计划保护黑土地1亿亩。“统筹实施畜禽粪污资源化利用、秸秆综合利用还田、深松整地、绿色种养循环农业、保护性耕作等政策措施，实行综合治理，推广多种类型保护性耕作5亿亩次，实施有机肥深翻还田1亿亩，推动黑土地保护与利用。”农业农村部农田建设管理司副司长杜晓伟介绍。
“‘梨树模式’等保护性耕作技术让黑土地重新焕发了生机，减少了黑土流失，增加了土壤养分，好模式让土地有了好收益！”在梨树镇泉眼沟村培训会现场，梨树县农技推广总站站长王贵满详细地介绍“梨树模式”，给村民们推广黑土地保护的成功经验。
广纳民意——
科学立法保证用好养好黑土地
玉米秸秆覆盖量60%以上，每亩补贴100元；30%—60%，补贴80元；30%以下，补贴40元。近年来，吉林省通过保护性耕作补贴调动农民保护黑土地的积极性，今年的12亿元保护性耕作补贴已经拨付各地。
“如今，秸秆覆盖免耕播种，一公顷地能省下近1000元成本，还能增产500多公斤粮，加上政府的补贴，每种一公顷地可以增收2000多元！”今年，张文镝的合作社经营了370多公顷地，“种好地养好地，合作社前景越来越红火”。
“秸秆是保护耕作的重要材料，以前老百姓采用焚烧的方式处理秸秆，既污染又浪费，建议国家加大对秸秆利用的补贴力度，引导老百姓‘变废为宝’。”在黑土地保护法意见征求过程中，辽宁省铁岭市北地村农民赵玉国建议在法律条文中增加对秸秆利用的奖励与补贴内容。
2月17日，一场涉及多部门的黑土地保护法草案意见征集座谈会在北京召开，多位来自基层一线的农民、村干部、农民专业合作社负责人和农业企业负责人各抒己见，气氛热烈。
座谈会上，金丰公社农业服务有限公司负责人李计国提出，轮作、休耕、保护性耕作等都是有利于黑土地保护的耕作方式，但各地情况不同，不宜采用一刀切的方式推广，建议在法律条文中增加“因地制宜”的表述，同时要做到耕地保护和粮食生产两者兼顾。
经过讨论研究，黑土地保护法对此条建议进行了吸纳，“统筹规划”“因地制宜”成为法律条文中的关键词。
黑土地既要保护好，也要利用好。6月16日，全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会黑土地保护法立法调研组来到位于内蒙古自治区兴安盟的“黑土粮仓”科技会战兴安盟示范基地，就黑土地保护立法进行专题调研。中科院东北地理与农业生态研究所所长姜明、研究员关义新介绍了示范基地正在开展的保护性耕作情况。
“近年来，针对黑土地变薄、变瘦、变硬等退化问题，以及不同黑土类型保护利用所需的个性化技术方案，中科院组织实施了‘黑土粮仓’科技会战。”中国科学院相关负责人介绍，会战联合黑龙江、吉林、辽宁及内蒙古三省一区共同实施，通过农业、生物、高技术、资源环境等多领域集成，形成适用于不同黑土类型和地理区域的技术模式。
“黑土地保护法强调黑土地优先用于粮食生产的导向，坚决遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’，要求综合采取工程、农艺、农机、生物等措施，保护黑土地的优良生产能力，确保黑土地总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续。”岳仲明介绍。
法律明确要求加强黑土地保护科技支撑能力建设，推广相关科研成果。“农业农村部将组建黑土地保护技术指导专家团队，加强对不同类型、不同区域黑土地保护技术指导服务，因地制宜推广多种保护技术模式。”杜晓伟表示。
从重处罚——
严惩破坏黑土地资源违法行为
“黑土、黑土，两毛钱一斤，种花种草啥都好。”视频中一个农民在路边叫卖黑土，不成想黑土没卖成，自己却被告上了法庭。近年来，各地推出了一系列黑土地保护短视频进行普法宣传，提升群众依法保护黑土地意识。
“在东北有的省份，黑土被挖出来以后，以30元到50元一卡车的价格售卖，不少城市居民阳台菜园用的黑土就是从黑龙江、吉林快递过去的。不把利益链斩断，就总会有人打盗卖黑土的主意。”全国人大教科文卫委员会副主任委员殷方龙在分组审议黑土地保护法草案时提出，要从保护黑土资源出发，禁止以任何形式非法买卖黑土。
“黑土地保护法为保护黑土地这一宝贵的土地资源提供了有力法治保障，明确任何组织和个人不得破坏黑土地资源和生态环境，禁止盗挖、滥挖和非法买卖黑土。”岳仲明介绍，根据法律规定，对盗挖滥挖、非法出售黑土等行为将从重处罚。
“在基层实践中，一些地方和部门履职失责、监管不严，导致黑土地保护存在治理盲区，为非法占用或损坏黑土地的违法行为留下可乘之机。”立法调研过程中，黑龙江省巴彦县红光乡丰裕村党总支书记于云波提出。
据了解，前些年，辽宁省某地引进南美白对虾养殖，一些单位和农户发现挖塘养虾收益可观，亩产值能达到万元以上，便开始将大量耕地、基本农田改造成养虾池塘。
“受经济利益驱使，这种挖塘养虾现象迅速蔓延至沿海多个乡镇和国有农场，涉及耕地面积7121.259亩，其中包括永久基本农田816.53亩。”辽宁省检察院第八检察部负责人介绍。通过以诉促改，分类治理，涉案地块及其他700余亩永久基本农田得到恢复，对其余的110亩行政机关也已下达行政处罚决定。同时，检察机关在办案中兼顾村民利益，得到了当地百姓的拥护和支持。
保护黑土地，需要有力的司法保障。“从2020年11月到2021年11月，辽宁省检察机关通过开展‘保护黑土地守护大粮仓’公益诉讼专项活动，推动保护和恢复黑土地6593.81亩，以公益诉讼方式追偿、补偿损失272.61万元。”辽宁省检察院检委会委员、二级高级检察官王淑俐介绍。
“根据法律规定，违法将黑土地用于非农建设，以及造成黑土地污染、水土流失的，必须要依照土地管理、污染防治、水土保持等有关法律法规的规定进行从重处罚。”岳仲明表示。
在中国农业大学实验站，工作人员正在记录黑土地耕层土壤样品数据。
周存笑摄
在内蒙古呼伦贝尔农垦大河湾农牧场有限公司耕种的黑土地上，农户喜获大豆丰收。
本报记者张枨摄
航拍黑龙江黑河田间景象。
国徽摄（人民视觉）
黑土地有机质含量高、产出能力强，被誉为“耕地中的大熊猫”。“一两土二两油”形象描绘了黑土地的肥沃。黑土地高产丰产，同时也面临着土地肥力透支的问题。
为保护好、利用好“耕地中的大熊猫”，发挥黑土地在保稳产保供应、维护国家粮食安全方面的重要作用，6月24日举行的十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过了《中华人民共和国黑土地保护法》。
“贯彻落实习近平总书记关于黑土地保护的重要指示批示精神和党中央决策部署，结合办理全国人大代表有关议案，制定黑土地保护法，把利国惠民的黑土地特殊保护措施以法律的形式固定下来，对黑土地实行全面保护、系统修复，这对于长远保障国家粮食安全具有重要意义。”全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任岳仲明介绍。
坚持“小快灵”——
小切口立法保护好黑土地
在吉林省四平市梨树县国家百万亩绿色食品原料（玉米）标准化生产基地核心示范区，玉米苗已经长到膝盖高。绿叶下，可以看到秸秆碎茬覆盖在地面，正慢慢腐熟融进土地。
“这秸秆是给咱的黑土盖了层被子，秸秆还田可以给黑土补充营养。保墒的同时还防风蚀水蚀，产量高了，土壤也好了。”梨树县宏旺农机农民专业合作社理事长张文镝在村里最早采用秸秆覆盖还田“梨树模式”，他说：“出台黑土地保护法，将黑土地保护上升为国家意志，更加激发了政府部门、社会各方面包括我们村民对黑土地保护的积极性。”
黑土地保护法不分章，共38条，包括立法目的、适用范围、保护要求和原则、政府责任和协调机制、奖补措施、法律责任等内容。
据介绍，此次审议通过前，黑土地保护法已历经2021年12月举行的十三届全国人大常委会第三十二次会议和2022年4月举行的十三届全国人大常委会第三十四次会议的两次审议。在半年时间内，黑土地保护法完成3次审议并获得通过。
“坚持问题导向和目标导向，坚持‘小快灵’立法，突出立法针对性、适用性、可操作性，着力保护黑土地中的耕地，促进资源可持续利用，维护生态系统平衡，保障国家粮食安全。”全国人大农业与农村委员会副主任委员王宪魁介绍了黑土地保护法的立法总体思路。
注重小切口，黑土地保护法主要强调保护黑土耕地。岳仲明介绍，黑土地保护法兼顾黑土地开发的历史和现状，科学合理确定黑土地保护范围并适时调整，有计划、分步骤、分类型地推进黑土地保护工作。
为落实好黑土地保护法，农业农村部将实施国家黑土地保护工程，综合施策提升黑土质量，“十四五”期间，计划保护黑土地1亿亩。“统筹实施畜禽粪污资源化利用、秸秆综合利用还田、深松整地、绿色种养循环农业、保护性耕作等政策措施，实行综合治理，推广多种类型保护性耕作5亿亩次，实施有机肥深翻还田1亿亩，推动黑土地保护与利用。”农业农村部农田建设管理司副司长杜晓伟介绍。
“‘梨树模式’等保护性耕作技术让黑土地重新焕发了生机，减少了黑土流失，增加了土壤养分，好模式让土地有了好收益！”在梨树镇泉眼沟村培训会现场，梨树县农技推广总站站长王贵满详细地介绍“梨树模式”，给村民们推广黑土地保护的成功经验。
广纳民意——
科学立法保证用好养好黑土地
玉米秸秆覆盖量60%以上，每亩补贴100元；30%—60%，补贴80元；30%以下，补贴40元。近年来，吉林省通过保护性耕作补贴调动农民保护黑土地的积极性，今年的12亿元保护性耕作补贴已经拨付各地。
“如今，秸秆覆盖免耕播种，一公顷地能省下近1000元成本，还能增产500多公斤粮，加上政府的补贴，每种一公顷地可以增收2000多元！”今年，张文镝的合作社经营了370多公顷地，“种好地养好地，合作社前景越来越红火”。
“秸秆是保护耕作的重要材料，以前老百姓采用焚烧的方式处理秸秆，既污染又浪费，建议国家加大对秸秆利用的补贴力度，引导老百姓‘变废为宝’。”在黑土地保护法意见征求过程中，辽宁省铁岭市北地村农民赵玉国建议在法律条文中增加对秸秆利用的奖励与补贴内容。
2月17日，一场涉及多部门的黑土地保护法草案意见征集座谈会在北京召开，多位来自基层一线的农民、村干部、农民专业合作社负责人和农业企业负责人各抒己见，气氛热烈。
座谈会上，金丰公社农业服务有限公司负责人李计国提出，轮作、休耕、保护性耕作等都是有利于黑土地保护的耕作方式，但各地情况不同，不宜采用一刀切的方式推广，建议在法律条文中增加“因地制宜”的表述，同时要做到耕地保护和粮食生产两者兼顾。
经过讨论研究，黑土地保护法对此条建议进行了吸纳，“统筹规划”“因地制宜”成为法律条文中的关键词。
黑土地既要保护好，也要利用好。6月16日，全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会黑土地保护法立法调研组来到位于内蒙古自治区兴安盟的“黑土粮仓”科技会战兴安盟示范基地，就黑土地保护立法进行专题调研。中科院东北地理与农业生态研究所所长姜明、研究员关义新介绍了示范基地正在开展的保护性耕作情况。
“近年来，针对黑土地变薄、变瘦、变硬等退化问题，以及不同黑土类型保护利用所需的个性化技术方案，中科院组织实施了‘黑土粮仓’科技会战。”中国科学院相关负责人介绍，会战联合黑龙江、吉林、辽宁及内蒙古三省一区共同实施，通过农业、生物、高技术、资源环境等多领域集成，形成适用于不同黑土类型和地理区域的技术模式。
“黑土地保护法强调黑土地优先用于粮食生产的导向，坚决遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’，要求综合采取工程、农艺、农机、生物等措施，保护黑土地的优良生产能力，确保黑土地总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续。”岳仲明介绍。
法律明确要求加强黑土地保护科技支撑能力建设，推广相关科研成果。“农业农村部将组建黑土地保护技术指导专家团队，加强对不同类型、不同区域黑土地保护技术指导服务，因地制宜推广多种保护技术模式。”杜晓伟表示。
从重处罚——
严惩破坏黑土地资源违法行为
“黑土、黑土，两毛钱一斤，种花种草啥都好。”视频中一个农民在路边叫卖黑土，不成想黑土没卖成，自己却被告上了法庭。近年来，各地推出了一系列黑土地保护短视频进行普法宣传，提升群众依法保护黑土地意识。
“在东北有的省份，黑土被挖出来以后，以30元到50元一卡车的价格售卖，不少城市居民阳台菜园用的黑土就是从黑龙江、吉林快递过去的。不把利益链斩断，就总会有人打盗卖黑土的主意。”全国人大教科文卫委员会副主任委员殷方龙在分组审议黑土地保护法草案时提出，要从保护黑土资源出发，禁止以任何形式非法买卖黑土。
“黑土地保护法为保护黑土地这一宝贵的土地资源提供了有力法治保障，明确任何组织和个人不得破坏黑土地资源和生态环境，禁止盗挖、滥挖和非法买卖黑土。”岳仲明介绍，根据法律规定，对盗挖滥挖、非法出售黑土等行为将从重处罚。
“在基层实践中，一些地方和部门履职失责、监管不严，导致黑土地保护存在治理盲区，为非法占用或损坏黑土地的违法行为留下可乘之机。”立法调研过程中，黑龙江省巴彦县红光乡丰裕村党总支书记于云波提出。
据了解，前些年，辽宁省某地引进南美白对虾养殖，一些单位和农户发现挖塘养虾收益可观，亩产值能达到万元以上，便开始将大量耕地、基本农田改造成养虾池塘。
“受经济利益驱使，这种挖塘养虾现象迅速蔓延至沿海多个乡镇和国有农场，涉及耕地面积7121.259亩，其中包括永久基本农田816.53亩。”辽宁省检察院第八检察部负责人介绍。通过以诉促改，分类治理，涉案地块及其他700余亩永久基本农田得到恢复，对其余的110亩行政机关也已下达行政处罚决定。同时，检察机关在办案中兼顾村民利益，得到了当地百姓的拥护和支持。
保护黑土地，需要有力的司法保障。“从2020年11月到2021年11月，辽宁省检察机关通过开展‘保护黑土地守护大粮仓’公益诉讼专项活动，推动保护和恢复黑土地6593.81亩，以公益诉讼方式追偿、补偿损失272.61万元。”辽宁省检察院检委会委员、二级高级检察官王淑俐介绍。
“根据法律规定，违法将黑土地用于非农建设，以及造成黑土地污染、水土流失的，必须要依照土地管理、污染防治、水土保持等有关法律法规的规定进行从重处罚。”岳仲明表示。
