吉林：东北黑土地保护需要新思路
日期： 2023-03-31 来源：东北农业大学公共管理与法学院 杜国明 张娜
黑土地保护是一项十分复杂的系统性工程，只有统筹谋划、全面协调，才能达到预期效果。东北黑土地保护要以保障国家粮食安全和区域生态安全为前提，以巩固提升粮食综合生产能力及农业可持续发展能力，实现黑土地利用与保护的生态效益、经济效益和社会效益相协调为目标，妥善处理优化利用与全面保护、短期利益与长期目标、黑土耕地与非耕地类、地区试点与全域推进的关系，夯实顶层设计，优化生产关系，加强科技推广，实施生态建设，推动绿色发展，全面落实“藏粮于地、藏粮于技”战略和生态文明建设战略，因地制宜、高效有序推进黑土地保护工作。
坚持全地类保护
东北黑土区面积16.35亿亩，黑土区耕地面积2.78亿亩。近年来，国家层面和东北地区黑土地分布省份都出台了多部有关黑土区耕地保护的政策制度和法律法规。《东北黑土地保护规划纲要（2017~ 2030年）》提出，通过修复治理和配套设施建设，加快建成一批集中连片、土壤肥沃、生态良好、设施配套、产能稳定的商品粮基地。通过土壤改良、地力培肥和治理修复，有效遏制黑土地退化，持续提升黑土耕地质量，改善黑土区生态环境。《东北黑土地保护性耕作行动计划（2020~2025年）》提出，保护性耕作是以农作物秸秆覆盖还田、免(少)耕播种为主要内容的现代耕作技术体系，可以有效减轻黑土区土壤风蚀水蚀、增加土壤肥力和保墒抗旱能力、提高农业生态和经济效益，促进东北黑土地保护和农业可持续发展。此外，黑龙江省出台了《黑龙江省耕地保护条例》，吉林省出台了《吉林省黑土地保护条例》，黑龙江省、吉林省和内蒙古自治区分别出台了《黑土地保护性耕作推进行动方案（2020~2025年）》，针对黑土区耕地保护从法律、政策、技术层面提出了相关措施。
耕地是黑土地的主体和精华，是黑土地保护的重点，但绝对不能忽略对林地、园地、草地、湿地、建设用地、未利用地等其他地类的保护。山水林田湖草沙生命共同体理念阐明了生态保护与生态文明建设的系统思维，强调了各类地类之间密切的物质循环、能量流动、信息传输以及由此产生的生态联系。只有对所有地类的黑土地都进行必要的保护，才能为耕地创造优良的周边环境，促进耕地保护。以黑龙江省为例，1986~2015年，黑土区退耕还林、还草分别为1341.10平方公里、1010.60平方公里，但远不能弥补同期黑土区林地减少5497平方公里、草地减少3270平方公里的差额。这种局面不利于维持多种生态系统功能稳定和农业可持续发展的区域生态安全格局。另外，随着全球气候及生态环境变化、社会经济快速发展，各个地类并非是固定不变的，而是进行着频繁的类型转换。特别是黑土区农村居民点大量空心化，复垦为耕地的潜力十分巨大。只有实施全地类保护、全域保护，才能促进黑土地资源的可持续利用。
坚持全过程保护
东北地区黑土地保护技术主要集中在减肥减药、保护性耕作等生产环节，形成了具有广泛影响的“龙江模式”“梨树模式”。“龙江模式”强调辨证施治、对症下药，针对不同地块采取不同的保护利用方式，包括秸秆翻埋还田的黑土层保育模式、秸秆碎混还田的黑土层培育模式、“四免一松”的保护性耕作模式和坡耕地蓄排一体化的控蚀培肥模式。“梨树模式”通过秸秆覆盖、条带休耕、机械化种植，清理秸秆、开沟、施肥、播种、覆土、镇压等工序一次作业，是一整套农业生产集成方案。黑土地保护必须在利用中进行，而黑土地利用是一个周而复始、循环往复、不断变革的过程，并不只包括农业播种环节。耕地利用中的农田建设、农药喷洒、作物收割等环节都会对耕地本身产生扰动，进而影响黑土地的性状及性能。其他类型的土地利用同样包含前后联系的多个环节，每个土地利用环节同样会对黑土地产生一定的扰动。目前各地推广的一些黑土地保护技术试点，缺乏统筹谋划，没有形成完整的黑土地优化利用的保护链与区域模式。
在黑土区各类土地利用过程中，特别是耕地利用的高标准农田建设、松土整地、灌溉排水、施肥洒药、播种收割、秸秆还田等过程中，都要采取保护性措施，构建生态化、绿色化、低碳化的规划设计、施工建设、清洁生产、循环利用等保护性模式，对黑土地利用实施全过程保护。林地、园地、草地、湿地、建设用地等地类利用过程及方式与耕地有所差别，但各个环节也应采取保护性措施，避免黑土地受到污染、损毁、破坏，使黑土地的生长功能、承载功能、储存功能、景观功能、生态功能等基本功能不受损、不降低。
坚持全方位保护
中共中央、国务院2017年印发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出了包括黑土地在内的耕地数量、质量、生态“三位一体”保护目标。但目前，在黑土地利用与保护过程中，实际上更多关注耕地数量。我国已经形成了一套耕地保护的制度法规体系、技术保障体系和组织管理体系，但对于耕地质量保护的行动不足、成效有限，对于耕地生态保护的举措较少、关注不足，出现了黑土地保护政策的“碎片化”。一是政策目标“碎片化”。很多对黑土地保护具有促进作用的政策目标并不是对黑土地的全面保护，只是对某一方面或者某一部分进行保护。如制度性政策更加关注的是土地数量的保护，而措施性政策目标主要着眼于保护和提高耕地可持续生产能力。二是政策内容“碎片化”。例如，东北各省区分别实施了地力补贴、轮作休耕补贴、农机补贴、秸秆还田补贴、生产者补贴等多种补贴政策，但各项政策之间缺乏协调，调控主体和目标不够精准，补贴政策福利化，并没有起到黑土地保护的预期效果。三是政策执行过程“碎片化”。目前黑土地保护工作分头推进、各唱各戏，尚未形成统一指挥、协同推进局面。
各地黑土地利用与保护中面临的问题是十分具体而复杂的，需要分门别类、系统设计，对黑土地实施全方位保护。针对黑土耕地被建设占用、非农化等问题，要通过划定耕地红线和永久基本农田等措施，切实防止黑土地特别是耕地面积减少；针对土壤盗采、毁林破土、中草药盗挖、侵蚀沟发育等问题，要综合采取司法、工程、生物等措施防止黑土地破坏与损毁，保护黑土地的土壤、植被、地形地貌等物质要素；针对黑土层变薄、变瘦、变硬、土壤生物微生物减少等问题，要综合采取工程、农艺、生物等措施，防止黑土地生态与生产功能退化；针对已经受损、退化、污染的黑土地，要采取生物、化学、工程等措施进行生态修复或重建，使其尽量恢复到受损之前的状态和功能；针对工矿或农村居民点等废弃地、自然灾害损毁地、临时压占地等土地，要采取工程、生物等措施进行土地复垦，使其恢复到可再利用的状态，增加土地供给、提升黑土地保障能力。总之，要构建起“防止减少—防止破坏—防止退化—修复损伤—复垦废弃”的全方位保护体系。
坚持全措施保护
目前，黑土地保护相关措施主要有耕地红线及永久基本农田划定、遥感监测与执法监察、耕地非农化建设占用审批与占补平衡的耕地数量保护管理措施，保护性耕作、休耕轮作、秸秆还田、减肥减药减除草剂等农艺生产措施。虽然吉林省出台了《黑土地保护条例》，黑龙江省的《黑土地保护利用条例》立法正在有序推进，但国家层面还没有黑土地保护的专项法律，黑土地保护的相关规定分散在不同层级、不同领域的法律法规中，存在黑土地保护职责不清、法律责任不明确等问题，各种黑土地保护措施急需要系统整合、统筹发力。
黑土地保护必然要以黑土地为客体，因地制宜、辩证施策，综合采取工程、农艺、生物、化学等科学技术性措施，对黑土地进行利用、改造、修复和整治，以提升其生产和生态功能，促进黑土地可持续利用。黑土地保护必须通过不同类型的社会人员和组织来实现，需要资金、技术和组织保障，必须采取行政、法律、经济、税收、金融等社会管理性措施来保障黑土地保护的各项活动有序开展。只有全面采取各种各样、行之有效、相互促进的措施，形成较为完善的黑土地保护制度政策体系、技术装备体系、推广应用体系和组织保障体系，打出黑土地保护的组合拳，才能实现黑土地利用与保护生态效益、社会效益和经济效益的协调统一。
坚持全社会保护
现行黑土地保护制度中对各级政府责任比较明确，而对于土地的最主要使用者——广大农民及各类农业经营主体的责任较为模糊，没有充分调动农民保护黑土地的积极性。由于短期利益驱动，为了增加粮食产量与利润，农民在生产过程中过度施用农药、化肥，造成黑土地质量下降；还有农民为了增加耕地面积，开垦林地、草地、滩涂、行洪区、荒地，导致水土流失、土壤沙化、行洪受阻；受传统思想和自身素质制约，很多农民不重视黑土地的质量保护，在生产中采用粗放的经营方式，不愿意或无法采用有利于黑土地质量保护和提升的先进生产技术，导致黑土地质量下降。
在我国，政府部门是黑土地利用与保护的领导者和组织者，要发挥总揽全局、协调各方、统筹谋划的作用，抓紧完善黑土地保护的制度与法律，构建黑土地保护的长效机制。各类科研院所、组织机构承担着技术研发、决策支持、技术推广、政策宣传等方面职责，是连接政府和黑土地利用主体的桥梁纽带。广大农户、各类新型农业生产经营主体、各种社会组织和企事业单位，是黑土地利用与保护的当事人，投资融资、工程施工、农业生产等所有黑土地保护具体工作都要通过他们来完成。只有全社会都树立起黑土地保护意识，自觉支持和开展黑土地保护行动，宣传黑土地保护制度政策、法律法规、知识技术，拓展投融资渠道，推广各种保护性技术和措施，才能形成黑土地保护的磅礴力量。
黑土地保护是一项十分复杂的系统性工程，只有统筹谋划、全面协调，才能达到预期效果。东北黑土地保护要以保障国家粮食安全和区域生态安全为前提，以巩固提升粮食综合生产能力及农业可持续发展能力，实现黑土地利用与保护的生态效益、经济效益和社会效益相协调为目标，妥善处理优化利用与全面保护、短期利益与长期目标、黑土耕地与非耕地类、地区试点与全域推进的关系，夯实顶层设计，优化生产关系，加强科技推广，实施生态建设，推动绿色发展，全面落实“藏粮于地、藏粮于技”战略和生态文明建设战略，因地制宜、高效有序推进黑土地保护工作。
坚持全地类保护
东北黑土区面积16.35亿亩，黑土区耕地面积2.78亿亩。近年来，国家层面和东北地区黑土地分布省份都出台了多部有关黑土区耕地保护的政策制度和法律法规。《东北黑土地保护规划纲要（2017~ 2030年）》提出，通过修复治理和配套设施建设，加快建成一批集中连片、土壤肥沃、生态良好、设施配套、产能稳定的商品粮基地。通过土壤改良、地力培肥和治理修复，有效遏制黑土地退化，持续提升黑土耕地质量，改善黑土区生态环境。《东北黑土地保护性耕作行动计划（2020~2025年）》提出，保护性耕作是以农作物秸秆覆盖还田、免(少)耕播种为主要内容的现代耕作技术体系，可以有效减轻黑土区土壤风蚀水蚀、增加土壤肥力和保墒抗旱能力、提高农业生态和经济效益，促进东北黑土地保护和农业可持续发展。此外，黑龙江省出台了《黑龙江省耕地保护条例》，吉林省出台了《吉林省黑土地保护条例》，黑龙江省、吉林省和内蒙古自治区分别出台了《黑土地保护性耕作推进行动方案（2020~2025年）》，针对黑土区耕地保护从法律、政策、技术层面提出了相关措施。
耕地是黑土地的主体和精华，是黑土地保护的重点，但绝对不能忽略对林地、园地、草地、湿地、建设用地、未利用地等其他地类的保护。山水林田湖草沙生命共同体理念阐明了生态保护与生态文明建设的系统思维，强调了各类地类之间密切的物质循环、能量流动、信息传输以及由此产生的生态联系。只有对所有地类的黑土地都进行必要的保护，才能为耕地创造优良的周边环境，促进耕地保护。以黑龙江省为例，1986~2015年，黑土区退耕还林、还草分别为1341.10平方公里、1010.60平方公里，但远不能弥补同期黑土区林地减少5497平方公里、草地减少3270平方公里的差额。这种局面不利于维持多种生态系统功能稳定和农业可持续发展的区域生态安全格局。另外，随着全球气候及生态环境变化、社会经济快速发展，各个地类并非是固定不变的，而是进行着频繁的类型转换。特别是黑土区农村居民点大量空心化，复垦为耕地的潜力十分巨大。只有实施全地类保护、全域保护，才能促进黑土地资源的可持续利用。
坚持全过程保护
东北地区黑土地保护技术主要集中在减肥减药、保护性耕作等生产环节，形成了具有广泛影响的“龙江模式”“梨树模式”。“龙江模式”强调辨证施治、对症下药，针对不同地块采取不同的保护利用方式，包括秸秆翻埋还田的黑土层保育模式、秸秆碎混还田的黑土层培育模式、“四免一松”的保护性耕作模式和坡耕地蓄排一体化的控蚀培肥模式。“梨树模式”通过秸秆覆盖、条带休耕、机械化种植，清理秸秆、开沟、施肥、播种、覆土、镇压等工序一次作业，是一整套农业生产集成方案。黑土地保护必须在利用中进行，而黑土地利用是一个周而复始、循环往复、不断变革的过程，并不只包括农业播种环节。耕地利用中的农田建设、农药喷洒、作物收割等环节都会对耕地本身产生扰动，进而影响黑土地的性状及性能。其他类型的土地利用同样包含前后联系的多个环节，每个土地利用环节同样会对黑土地产生一定的扰动。目前各地推广的一些黑土地保护技术试点，缺乏统筹谋划，没有形成完整的黑土地优化利用的保护链与区域模式。
在黑土区各类土地利用过程中，特别是耕地利用的高标准农田建设、松土整地、灌溉排水、施肥洒药、播种收割、秸秆还田等过程中，都要采取保护性措施，构建生态化、绿色化、低碳化的规划设计、施工建设、清洁生产、循环利用等保护性模式，对黑土地利用实施全过程保护。林地、园地、草地、湿地、建设用地等地类利用过程及方式与耕地有所差别，但各个环节也应采取保护性措施，避免黑土地受到污染、损毁、破坏，使黑土地的生长功能、承载功能、储存功能、景观功能、生态功能等基本功能不受损、不降低。
坚持全方位保护
中共中央、国务院2017年印发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出了包括黑土地在内的耕地数量、质量、生态“三位一体”保护目标。但目前，在黑土地利用与保护过程中，实际上更多关注耕地数量。我国已经形成了一套耕地保护的制度法规体系、技术保障体系和组织管理体系，但对于耕地质量保护的行动不足、成效有限，对于耕地生态保护的举措较少、关注不足，出现了黑土地保护政策的“碎片化”。一是政策目标“碎片化”。很多对黑土地保护具有促进作用的政策目标并不是对黑土地的全面保护，只是对某一方面或者某一部分进行保护。如制度性政策更加关注的是土地数量的保护，而措施性政策目标主要着眼于保护和提高耕地可持续生产能力。二是政策内容“碎片化”。例如，东北各省区分别实施了地力补贴、轮作休耕补贴、农机补贴、秸秆还田补贴、生产者补贴等多种补贴政策，但各项政策之间缺乏协调，调控主体和目标不够精准，补贴政策福利化，并没有起到黑土地保护的预期效果。三是政策执行过程“碎片化”。目前黑土地保护工作分头推进、各唱各戏，尚未形成统一指挥、协同推进局面。
各地黑土地利用与保护中面临的问题是十分具体而复杂的，需要分门别类、系统设计，对黑土地实施全方位保护。针对黑土耕地被建设占用、非农化等问题，要通过划定耕地红线和永久基本农田等措施，切实防止黑土地特别是耕地面积减少；针对土壤盗采、毁林破土、中草药盗挖、侵蚀沟发育等问题，要综合采取司法、工程、生物等措施防止黑土地破坏与损毁，保护黑土地的土壤、植被、地形地貌等物质要素；针对黑土层变薄、变瘦、变硬、土壤生物微生物减少等问题，要综合采取工程、农艺、生物等措施，防止黑土地生态与生产功能退化；针对已经受损、退化、污染的黑土地，要采取生物、化学、工程等措施进行生态修复或重建，使其尽量恢复到受损之前的状态和功能；针对工矿或农村居民点等废弃地、自然灾害损毁地、临时压占地等土地，要采取工程、生物等措施进行土地复垦，使其恢复到可再利用的状态，增加土地供给、提升黑土地保障能力。总之，要构建起“防止减少—防止破坏—防止退化—修复损伤—复垦废弃”的全方位保护体系。
坚持全措施保护
目前，黑土地保护相关措施主要有耕地红线及永久基本农田划定、遥感监测与执法监察、耕地非农化建设占用审批与占补平衡的耕地数量保护管理措施，保护性耕作、休耕轮作、秸秆还田、减肥减药减除草剂等农艺生产措施。虽然吉林省出台了《黑土地保护条例》，黑龙江省的《黑土地保护利用条例》立法正在有序推进，但国家层面还没有黑土地保护的专项法律，黑土地保护的相关规定分散在不同层级、不同领域的法律法规中，存在黑土地保护职责不清、法律责任不明确等问题，各种黑土地保护措施急需要系统整合、统筹发力。
黑土地保护必然要以黑土地为客体，因地制宜、辩证施策，综合采取工程、农艺、生物、化学等科学技术性措施，对黑土地进行利用、改造、修复和整治，以提升其生产和生态功能，促进黑土地可持续利用。黑土地保护必须通过不同类型的社会人员和组织来实现，需要资金、技术和组织保障，必须采取行政、法律、经济、税收、金融等社会管理性措施来保障黑土地保护的各项活动有序开展。只有全面采取各种各样、行之有效、相互促进的措施，形成较为完善的黑土地保护制度政策体系、技术装备体系、推广应用体系和组织保障体系，打出黑土地保护的组合拳，才能实现黑土地利用与保护生态效益、社会效益和经济效益的协调统一。
坚持全社会保护
现行黑土地保护制度中对各级政府责任比较明确，而对于土地的最主要使用者——广大农民及各类农业经营主体的责任较为模糊，没有充分调动农民保护黑土地的积极性。由于短期利益驱动，为了增加粮食产量与利润，农民在生产过程中过度施用农药、化肥，造成黑土地质量下降；还有农民为了增加耕地面积，开垦林地、草地、滩涂、行洪区、荒地，导致水土流失、土壤沙化、行洪受阻；受传统思想和自身素质制约，很多农民不重视黑土地的质量保护，在生产中采用粗放的经营方式，不愿意或无法采用有利于黑土地质量保护和提升的先进生产技术，导致黑土地质量下降。
在我国，政府部门是黑土地利用与保护的领导者和组织者，要发挥总揽全局、协调各方、统筹谋划的作用，抓紧完善黑土地保护的制度与法律，构建黑土地保护的长效机制。各类科研院所、组织机构承担着技术研发、决策支持、技术推广、政策宣传等方面职责，是连接政府和黑土地利用主体的桥梁纽带。广大农户、各类新型农业生产经营主体、各种社会组织和企事业单位，是黑土地利用与保护的当事人，投资融资、工程施工、农业生产等所有黑土地保护具体工作都要通过他们来完成。只有全社会都树立起黑土地保护意识，自觉支持和开展黑土地保护行动，宣传黑土地保护制度政策、法律法规、知识技术，拓展投融资渠道，推广各种保护性技术和措施，才能形成黑土地保护的磅礴力量。
